III. La SEGNALAZIONE e IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO

III.1. I fatti denunciati

14. Sin dal 2000 [Segnatamente dal 29 maggio 2000, come precisato nella memoria di Metro del 14 marzo 2007, doc. 410, pag. 3.], Edizioni Metro ha richiesto ad ADS di certificare la diffusione del proprio quotidiano.
Con una prima lettera del 26 novembre 2001 (all. 5 alla denuncia), ADS ha comunicato alla società denunciante di non poter aderire alla richiesta “…in quanto nelle condizioni attuali – per disposizioni statutarie - non appare possibile il rilascio di alcuna certificazione ADS per la “stampa free”…”, avendo tuttavia il Consiglio Direttivo ADS dato incarico alla Segreteria “...perché abbia a provvedere a sensibilizzare opportunamente i competenti organi delle diverse Associazioni interessate in merito al problema da Voi posto, con l’intento di reperire valide soluzioni operative…” (ib.).
15. In data 12 ottobre 2004, la società denunciante ha sollecitato nuovamente una certificazione ADS, che, sulla base della motivazione già esposta nella lettera del 2001, ha definitivamente escluso l’attestazione (lettera ADS del 12 novembre 2004, in doc. 1, all. 9: “… il Regolamento ADS non prevede la possibilità di certificare testate cd. ‘free press’ …”).
16. Edizioni Metro ritiene che il rifiuto di ADS non sia giustificato da alcuna ragione obiettiva, ma tragga origine dalla volontà dell’associazione di escluderla dai servizi di certificazione della tiratura e distribuzione, i quali costituiscono un elemento necessario a svolgere l’attività editoriale in un regime di parità di condizioni rispetto agli altri editori. D’altra parte, secondo la società denunciante, non vi sarebbe alcuna difficoltà metodologica nel certificare il numero di copie diffuse dalle testate gratuite, come dimostrato dal fatto che, all’estero, le stesse formano normalmente oggetto di misurazione nell’ambito dello studio di riferimento realizzato per la stampa quotidiana a pagamento [Edizioni Metro segnala, a titolo di esempio, la Spagna, in cui il corrispettivo fissato per i servizi di rilevazione dall’organismo di certificazione omologo di ADS, Officina de Justificacion de la Difusion, è inferiore nel caso della free press rispetto a quello della stampa a pagamento (infra nel testo).].

III.2. Il procedimento istruttorio

17. In data 6 ottobre 2005, dopo la notifica dei provvedimenti di avvio e ispettivo presso la sede legale e operativa dell’associazione ADS, si sono svolti gli accertamenti ispettivi, che hanno interessato la sede dell’associazione, nonché la sede di Milano dellaFIEG, in qualità di soggetto in possesso di informazioni rilevanti ai fini dello svolgimento dell’attività istruttoria ex articolo 14, comma 2, della legge n. 287/90 e articolo 10 del D.P.R. n. 217/98.
Con riguardo, in particolare, alle ispezioni che si sono svolte presso la FIEG, non essendo presente nella sede di Milano tutta la documentazione richiesta dai funzionari dell’Autorità, si è provveduto a fare richiesta per iscritto alla sede FIEG di Roma di esibizione dei verbali e delle minute delle riunioni del Consiglio Federale, nonché delle riunioni del Comitato di Presidenza dal novembre 2000 ad oggi. L’esibizione dei documenti è avvenuta presso la sede dell’Autorità in data 10 novembre 2005.
18. In data7 novembre 2005, come già detto, la società Leggo è stata ammessa a partecipare al procedimento.
19. Il denunciante (Edizioni Metro), l’editore intervenuto (Leggo), le associazioni denunciate, nonché le associazioni che a loro volta costituiscono queste ultime sono stati ascoltati in audizione: in data 13 gennaio 2006, Edizioni Metro; in data 17 gennaio 2006, AssoComunicazione; in data 19 gennaio 2006, Leggo; in data 25 gennaio 2006, UPA; in data 30 gennaio 2006, ADS; in data 1° febbraio 2006, UNICOM; in date 7 e 9 febbraio 2006, rispettivamente FIEG e FCP.
20. Richieste di informazioni utili ai fini dell’istruttoria sono state formulate alle parti ed a terzi che ne fossero in possesso nel corso del procedimento – e, in particolare, in occasione delle audizioni sopra menzionate - in relazione, fra l’altro, ai principali clienti inserzionisti della stampa quotidiana gratuita e a pagamento, all’andamento dei ricavi da raccolta pubblicitaria e dei lettori delle testate quotidiane, gratuite e a pagamento, e al prezzo medio degli spazi pubblicitari sulle due tipologie di quotidiani.
Più specificamente, Edizioni Metro ha dato riscontro alla richiesta di informazione formulata in audizione il 23 gennaio 2006; AssoComunicazione il 2 febbraio 2006; Leggo il 6 febbraio 2006; ADS il 9 febbraio 2006; UNICOM il 9 febbraio 2006; UPA il 3 febbraio 2006, successivamente integrata in data 10 febbraio 2006; FIEG il 21 febbraio 2006; FCP il 23 febbraio 2006.
21. Ulteriori richieste di informazioni sono state formulate alle società editrici di vari quotidiani (Il Corriere della Sera, City, La Repubblica, Il Messaggero, La Stampa, Il Giornale e Il Resto del Carlino, oltre alle due testate già parti del procedimento, Metro e Leggo), al fine di comprendere appieno la struttura del mercato della raccolta pubblicitaria, a livello nazionale e locale, attraverso un confronto dei ricavi e prezzi medi delle inserzioni pubblicitarie sulle diverse testate.
22. Il diritto di accesso ai documenti del fascicolo istruttorio, infine, è stato esercitato ripetutamente da tutte le parti.

IV. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE

IV.1. Il fenomeno della free press

23. In via generale, i quotidiani gratuiti (di seguito anche free press), diffusi al pubblico all’ingresso delle stazioni di metro, autobus e ferrovie e in altri luoghi pubblici, si caratterizzano per il fatto di riportare notizie, di natura internazionale, nazionale o locale, in forma molto sintetica.
Diversamente dalla stampa a pagamento, per la quale le fonti di finanziamento sono principalmente rappresentate sia dalla vendita dei giornali al pubblico che dalla vendita di spazi pubblicitari agli inserzionisti, la stampa gratuita si finanzia interamente con la vendita di spazi pubblicitari.
24. A livello europeo, l’introduzione dei quotidiani gratuiti risale al 1995 in Svezia, con il lancio del quotidiano Metro del Gruppo Modern Times Group, già attivo nell’editoria radio, TV ed internet, poi emulato in Norvegia dal quotidiano 20 Minutes del Gruppo Schibstead, principale editore nazionale.
Attualmente in Europa i quotidiani gratuiti sono diffusi in 21 paesi; oltre al Gruppo Modern Times con Metro e il Gruppo Schibstead con 20 Minutes, i principali editori free press attivi nei paesi europei sono Associated Newspapers (Metro [La testata Metro, diffusa in UK, non appartiene al gruppo Modern Times Group.]) nel Regno Unito e Recoletos (Qué!) in Spagna; in aggiunta a questi, a livello europeo operano diversi editori regionali o locali.
25.Metro rappresenta attualmente il quotidiano più letto in Svezia, con circa un milione di copie diffuse al giorno.
Oltre che in Italia e in Svezia, la testata Metro è diffusa in altri paesi Europei, quali l’Olanda, la Finlandia, la Danimarca, la Repubblica Ceca, l’Ungheria, la Polonia, la Grecia, la Spagna, la Francia, il Portogallo, il Belgio e l’Irlanda [Le testate del gruppo sono denominate Metro in tutti i paesi Europei sopra menzionati, tranne che in Danimarca, dove è denominata MetroXpress e in Polonia, dove è denominata Metropol; cfr. doc. 195 e 245. Inoltre, per quanto riguarda l’Irlanda, Metro detiene una partecipazione minoritaria, del 10%, mentre il 90% è di proprietà di Associated Newspaper.]. Oltre che in Europa, Metro è presente in altre parti del mondo, ad esempio in Cile, negli Stati Uniti e a Hong Kong.
26. Per quanto riguarda l’Italia, la diffusione della free press è un fenomeno più recente: la prima testata, Metro, è apparsa nel 2000 con due edizioni locali, diffuse a Roma e Milano. Nel 2001 ha poi fatto ingresso sul mercato il quotidiano Leggo, pubblicato dal gruppo Caltagirone (editore anche delle testate quotidiane a pagamento Il Messaggero e Il Mattino) e, infine, dopo pochi mesi dal debutto di Leggo, è iniziata la diffusione di City del gruppo RCS MediaGroup (editore delle testate quotidiane a pagamento Il Corriere della Sera e La Gazzetta dello Sport). Esistono, inoltre, altre testate distribuite gratuitamente nell’ambito di singole città (ad esempio, a Napoli Seracittà) o di reti locali di minori dimensioni (ad esempio, In Città a Trieste, Treviso e Udine), il cui numero di copie diffuse non appare tuttavia, allo stato, confrontabile con quello di Leggo (distribuito in 15 città: Roma, Napoli, Bari, Firenze, Bologna, Padova, Verona, Venezia, Milano, Bergamo, Brescia, Como, Varese, Torino e Genova), Metro (distribuito anch’esso in 15 città: Milano, Roma, Bologna, Firenze, Genova, Torino, Verona, Padova, Brescia, Bergamo, Pavia, Lecco, Monza, Lodi e Varese) e City (distribuito in 9 città: Milano, Bari, Bologna, Firenze, Genova, Roma, Napoli, Torino e Verona).
27. Per quanto riguarda il profilo dei lettori dei quotidiani free press, da un’indagine Eurisko effettuata per i mesi ottobre-novembre 2003 è emerso che attualmente il target di riferimento dei lettori in Italia è “di buona cultura, di età giovane o centrale, in buona parte studenti ed impiegati”, benché siano ben rappresentate anche le altre professioni, con l’eccezione delle posizioni non professionali (doc. 99).

IV.2. I mercati rilevanti

28. Per quanto riguarda la definizione dei mercati rilevanti, tenuto conto del contesto nel quale si collocano i comportamenti in esame e nel quale si realizzano gli effetti dell’illecito concorrenziale, i mercati di riferimento sono, a monte, il mercato dei servizi di rilevazione per la stampa periodica e quotidiana e, a valle, il mercato della raccolta pubblicitaria su stampa quotidiana.

IV.2.a. Il mercato dei servizi di rilevazione per la stampa periodica e quotidiana

La definizione del mercato

La rilevanza dei dati ADS

35. Come si è avuto modo di sottolineare, ADS rilascia annualmente la certificazione sulla diffusione delle testate oggetto di rilevazione; accanto a tale certificazione, ADS pubblica mensilmente i dati di media mobile, sulla base delle dichiarazioni degli editori.
Di norma non vi sono scostamenti significativi tra le due tipologie di dati, ossia il dato annuale sulla diffusione, certificato da ADS, e i dati mensili dichiarati dagli editori, anche in ragione della previsione di sanzioni nel caso in cui gli editori rilascino dichiarazioni non corrette (doc. 203).
36. Rispetto ai dati AUDIPRESS, le indagini ADS hanno natura e oggetto diversi, essendo la prima un’indagine campionaria sulla lettura delle testate e la seconda una certificazione della diffusione delle copie.
In proposito, basti osservare che, mentre i dati ADS sono basati su documenti contabili, e quindi rappresentano dati certi, i dati AUDIPRESS sono il risultato di stime; inoltre, occorre considerare che il numero di lettori varia a seconda della testata, essendo funzione di fattori come l’estensione territoriale della diffusione, o il tipo di target.
37. Per quanto riguarda la domanda di dati ADS, si rileva che questi sono utilizzati dagli operatori per la pianificazione pubblicitaria, sia in combinazione che, in taluni casi, anche in sostituzione dei dati AUDIPRESS.
Pertanto, si deve ritenere che tali dati abbiano rilevanza autonoma ai fini della definizione delle strategie di investimento pubblicitario. Infatti, “il mercato richiede la ricerca ADS a prescindere dalle rilevazioni AUDIPRESS e utilizza per la pianificazione pubblicitaria entrambe le indagini” (verbale di audizione di UPA, doc. 196).
In particolare, ciò che viene considerato rilevante ai fini delle informazioni utili alla pianificazione delle campagne pubblicitarie è il dato medio della diffusione; tale dato, infatti, è esente da oscillazioni di natura temporanea, come ad esempio picchi nelle vendite, dovuti a fattori eccezionali (doc. 203 e 196).
Ulteriore motivo di interesse del mercato nei confronti dei dati ADS è il livello di dettaglio territoriale rispetto al quale si articolano le informazioni sulla diffusione delle testate. I dati ADS, infatti, “(…) rappresentano un dato di estremo interesse per la pianificazione pubblicitaria in quanto offrono uno spaccato per provincia, fondamentale per identificare il valore del mezzo nella sua distribuzione” (verbale di audizione di UPA, doc. 196; la rilevanza dei dati ADS ai fini dell’identificazione della diffusione provinciale è stata confermata anche da UNICOM, doc. 203).
38. Più in dettaglio, i dati ADS sono in primo luogo utilizzati dagli operatori minori, generalmente interessati a campagne pubblicitarie a livello locale, per i quali può risultare poco conveniente l’utilizzo di strumenti di pianificazione sofisticati. Come è emerso nel corso dell’audizione FIEG, infatti, “gli investitori più piccoli, che operano soprattutto a livello locale, usano prevalentemente i dati di diffusione di ADS. […] al fine di favorire gli investitori di livello meno sofisticato, l’UPA ha avanzato sovente richiesta di articolazione maggiore del dato relativo al “venduto”…]”(verbale di audizione di FIEG, doc. 219).
A ciò si aggiunga che, dal punto di vista degli editori, la valorizzazione degli spazi pubblicitari nei giornali a diffusione locale si basa prevalentemente sui dati relativi alla diffusione: “i dati ADS (…) sono tendenzialmente impiegati in sostituzione dei dati Audipress dai giornali con minore bacino di lettori, per i quali può risultare economicamente non conveniente sostenere i costi dell’indagine in questione [l’Indagine sulla lettura AUDIPRESS, n.d.r.] (…)” (verbale di audizione di FCP, doc. 220). Pertanto, laddove la campagna pubblicitaria interessa testate che, avendo una circolazione territorialmente limitata, non richiedono la rilevazione AUDIPRESS, i dati ADS sono utilizzati in sostituzione dei dati sulla lettura.
39. In secondo luogo, come si è detto, i dati ADS sono utilizzati anche dalle imprese di comunicazione operanti su scala più ampia.
In particolare, come è emerso in fase istruttoria, i dati ADS sono richiesti dagli operatori pubblicitari per due ordini di motivazioni: da un lato, tali dati sono utilizzati in modo complementare ai dati AUDIPRESS, in quanto consentono di interpretare e controllare l’attendibilità di questi ultimi; dall’altro, sono utilizzati in sostituzione dei dati AUDIPRESS, negli intervalli di tempo durante i quali i dati sulla lettura non sono disponibili.
40. Sotto il primo profilo, ossia il controllo dell’attendibilità di dati AUDIPRESS, va rilevato che l’interesse per i dati ADS è dettato soprattutto dal fatto che questi forniscono informazioni basate su documenti contabili, a cui gli operatori attribuiscono un grado elevato di attendibilità. Pertanto, le informazioni sulla diffusione delle testate vengono utilizzati anche ai fini del controllo della veridicità delle stime sulla lettura. Infatti: “Anche il dato ADS, dal canto suo, serve alle imprese di comunicazione in quanto, pur essendo un dato puramente quantitativo, fornisce informazioni certe sul numero di copie diffuse da ciascuna testata; i dati AUDIPRESS vengono da indagini campionarie, svolte con interviste ad personam” (verbale di audizione di UNICOM, doc. 207).
La rilevanza autonoma dei dati ADS per le imprese di comunicazione è stata ribadita da più parti (cfr., in particolare, i verbali delle audizioni di ADS, doc. 203, AssoComunicazione, doc. 189, e UPA, doc. 196).
41. In particolare, le imprese di comunicazione valutano in modo congiunto entrambe le tipologie di dati, quelli sulla lettura e quelli sulla diffusione, in quanto l’uso incrociato di tali informazioni, di cui l’una funge da complemento all’altra, consente di conseguire una visione più corretta del mercato rispetto al quadro che si avrebbe utilizzando un solo tipo di informazioni: “(…) entrambi i dati [ADS e AUDIPRESS, n.d.r.] vengono utilizzati dalle agenzie di pubblicità e dai centri media per il loro lavoro di consulenza, in quanto una tipologia di dati serve per controllare l’altra: in pratica, i due tipi di dati, ADS e Audipress, sono incrociati al fine di agevolare il controllo, da parte degli operatori, della realtà di mercato, non essendo singolarmente nessuno dei due dati certo al 100%” (Verbale AssoComunicazione, cit.).
Pertanto, la valorizzazione degli spazi pubblicitari si basa su entrambi i tipi di informazioni: (…) i due tipi di dati vengono impiegati come benchmark per il mercato al fine di definire la quotazione degli spazi pubblicitari” (Verbale AssoComunicazione, cit.).
42. In tal senso, occorre aggiungere che i dati ADS sono utilizzati, anche dalla stessa AUDIPRESS, nel caso di contestazione dei dati sulla lettura, come confermato da ADS: “i dati ADS servono ai centri media, ma anche, eventualmente, alla stessa Audipress, per verificare l’attendibilità dei dati di rilevazione campionaria dell’indagine sulla lettura Audipress. Per esempio, ove venissero contestati i dati relativi ad una determinata provincia, allora si potrebbe considerare la diffusione in quella provincia, sulla base dei dati ADS, per comprendere se il dato Audipress è plausibile o meno” (verbale di audizione di ADS, doc. 203).
43. Per quanto riguarda il secondo profilo, ossia l’utilizzo dei dati ADS in sostituzione dei dati AUDIPRESS negli intervalli di tempo nei quali questi ultimi non sono disponibili, tale circostanza può verificarsi prevalentemente in due tipi di situazioni, come risulta agli atti del procedimento.
In primo luogo, nel caso di lancio di nuove testate, per via della diversa cadenza temporale con la quale vengono rilasciati i due dati ADS e AUDIPRESS. Infatti, come si è già avuto modo di sottolineare, i dati AUDIPRESS sono pubblicati con cadenza semestrale, mentre i dati di media mobile ADS sono aggiornati mensilmente. In particolare, nel caso di lancio di nuove testate, per la pubblicazione dei dati sulla lettura occorre attendere anche fino ad un anno dal momento dell’inserimento nell’Indagine AUDIPRESS; i dati medi di diffusione, invece, iniziano ad essere pubblicati già dopo pochi mesi dall’inizio della loro comunicazione ad ADS. Pertanto, nel caso dell’inserimento ex novo di una testata nelle rilevazioni, vi è un intervallo di tempo durante il quale le uniche indicazioni disponibili ai fini della valorizzazione degli spazi sulla nuova testata sono quelle relative alla diffusione (cfr., in particolare, verbali di audizione di FIEG e ADS, rispettivamente doc. 219 e 203).
In secondo luogo, i dati ADS sono utilizzati in sostituzione dei dati AUDIPRESS nel caso di sospensioni nel rilascio di questi ultimi. Tale circostanza si è ad esempio verificata nel 2002, a seguito di contestazioni su alcuni risultati dell’Indagine AUDIPRESS (cfr. verbale di audizione di Leggo, doc. 192).

La rilevazione della free press all’estero